推进开放大学预算管理一体化建设

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本文聚焦开放大学“两级统筹、四级办学”体制下的预算管理一体化建设，系统分析了多级法人治理、异构系统壁垒、绩效评价不健全等现实困境，并从顶层架构、数据流转、绩效闭环三个维度提出驱动机制与实施路径。

宏观教育政策的持续深化，对新型高校的内部治理能力提出了更高要求。开放大学拥有庞大的系统办学网络，其“两级统筹、四级办学”的体制架构在拓展教育覆盖范围的同时，也带来了各级法人主体间财务运行相对独立、业务流程衔接不畅等现实问题。本文立足开放大学的制度特征，厘清各级办学单位作为独立法人的财务运行逻辑，尝试构建基于统一数据标准的预算管理一体化框架。通过技术与制度的双向发力，推动财务管理从单一核算定位转向支撑院校整体发展，在保障教学资源优化配置的同时，为构建高质量终身教育体系提供坚实支撑。

开放大学预算管理一体化应用的多重现实困境

第一，多级法人治理结构与财务协调机制的张力。开放大学“两级统筹、四级办学”模式中，各级办学单位均为独立法人，自行开展预算管理和财务核算，在财政隶属关系上相互独立。这一制度安排在激发基层办学活力的同时，也导致了财务运行“各自为政”的局面。不同层级办学单位适用的经费管理政策存在差异：省级开放大学多纳入省级财政预算管理体系，市县级开放大学则归属地方财政管理，预算编制口径与支出标准难以统一。值得注意的是，各级开放大学之间不存在预算执行指令的上下级传递路径，也不存在体系内的资金调度机制。在多级法人分治的制度框架下，如何通过信息互通、标准互认、业务协同，构建既尊重法人自主权，又能形成体系合力的财务管理新模式，成为核心问题。

第二，异构系统并存与业财数据流转的交互壁垒。开放大学体系内部，各级办学单位的信息化建设往往各自推进，形成了多套并行运转的业务系统和财务系统，底层数据标准各异，接口规范互不兼容。这一“数据孤岛”现象在各级开放大学之间尤为突出：教学平台业务端生成的选课信息无法自动同步至财务端，财务人员需要人工核实相关数据。由于缺乏统一的业务单号标识体系，数据匹配过程容易出现错位与遗漏，退费等异常情况的账务处理更为繁琐。财务核算反映的是已发生的业务事实，但由于业务数据向财务系统的传递存在时滞，财务报告的生成周期被人为拉长，管理层难以获取实时、动态的财务状况，预算执行监控也只能依赖事后对账，前置预警和过程控制难以落地。

第三，绩效评价机制不健全与资源配置结构性矛盾并存。在传统财务监督模式下，预算管理侧重于合规性审查，关注“钱花得对不对”，而对“钱花得好不好”缺乏系统评估。这种“重分配、轻问效”的管理惯性，容易导致资源配置与事业发展需求之间出现结构性错位。部分开放大学在预算编制环节对绩效目标的设定较为笼统，项目支出缺乏可量化、可追踪的效益指标。到了年终评价环节，由于缺乏前期数据积累，绩效评价往往流于形式，评价结果与下一年度预算安排的“硬挂钩”难以真正落地。

开放大学预算管理一体化应用的核心驱动机制

第一，顶层架构优化与多法人协同治理体系的构建。破除跨层级协作障碍的关键，不在于建立上下级管控关系，而是要构建“标准统一、规则透明、信息互通、协同共治”的新型治理框架。省级开放大学应发挥体系建设的牵头作用，组织制定覆盖全系统的业务规范和数据标准，明确各级办学单位在预算管理中的权责边界，形成“分级负责、协同联动”的运行机制。具体而言，省级开放大学可成立预算管理委员会，吸纳财务、教务、信息化、资产等职能部门以及分校代表共同参与。同时，编制体系化的财务管理操作手册，明确各类业务的开支标准、审批流程和信息报送要求，为各级办学单位提供清晰的操作指引。这一制度设计的内在逻辑是：不改变现有的法人治理结构和财政隶属关系，而是通过“软协同”机制降低制度性交易成本。当各级开放大学在共同认可的标准框架下运行，信息沟通将更加顺畅，业务衔接将更加紧密，整体的资源使用效率也将随之提升。

第二，依托省级平台破解业财数据流转壁垒。当前，各省已全面推行财政预算管理一体化平台。省级开放大学作为省级预算单位，需严格遵循其规范，将预算编制、执行、核算等环节纳入平台统一管理。然而，财政平台主要服务于“预算单位—财政部门”的纵向管控，与校内业务系统之间存在结构性“断点”，财务人员仍需在多系统间手工导出、比对、录入。要破解这一困局，应采取“两端协同”策略：在财政端，严格遵循省级平台规范；在校内端，建设轻量级“财务中台”，承担业务系统与财政平台之间的数据摆渡功能。以学费收缴为例，校内收费系统完成缴费后，中台自动生成符合财政平台格式的非税收入缴款信息，推送至财政端完成电子票据开具和非税收入上缴；财政端返回的票据信息同步回传至校内财务系统，自动完成账务处理。在课酬发放场景中，教务系统的课时记录可通过中台进行合规性校验，生成支付申请后对接财政平台的国库集中支付模块。各级办学单位均为独立法人，各自对接属地财政平台，不存在跨层级资金调度。这一双层架构既满足了财政刚性管控要求，又打通了业财链路，使财务人员从手工对账中解放出来，转向管理分析工作。

第三，动态监控嵌入与预算绩效闭环管理机制的建立。预算管理一体化的深层价值，在于将管控关口从事后前移至事中，实现“业务发生即监控、资金流动即追踪”。一体化系统可内置校验规则和预警阈值，在报销申请提交、合同支付审批等环节自动完成合规性审核——如检测到超标准支出、超预算申请、附件缺失等情况，系统自动拦截并提示原因，拦截记录同步留存备查。在绩效管理维度，系统支持将绩效目标层层分解至具体项目和执行单元。预算执行过程中，系统可自动采集业务活动数据（如课程开设门数、学员培训人次、资源建设数量等），与资金支出数据进行关联匹配，生成动态的绩效运行监控报告。当发现某项目支出进度与任务完成进度严重不匹配时，系统向管理部门推送预警信息，提示其及时介入干预。评价结果的应用是形成管理闭环的关键环节。对于绩效评价优良的项目和单位，可在后续预算安排中给予倾斜支持；对于绩效不佳的，相应核减或调整预算额度。这种“花钱必问效、无效必问责”的导向，有助于引导各级办学单位树立成本效益意识，推动资源向优质业务领域集中。

开放大学预算管理一体化应用的系统实施路径

第一，预算编制精细化与项目全生命周期管理的协同推进。各级开放大学应建立“项目储备库”机制，校内各部门提前谋划项目，开展必要性论证，经评审后纳入储备库。预算编制时，从储备库中择优选取成熟度高的项目安排资金，避免“临时动议”导致的执行偏差。项目库管理须贯穿全生命周期：立项环节明确绩效目标与验收标准，执行环节按进度拨付资金并开展中期评估，完结环节及时开展绩效评价，并将结果反馈至后续预算安排。以课程资源建设项目为例，申请阶段需提交资源建设方案与经费预算明细，执行中按合同分阶段拨付，完成后对照预定目标逐项验收。

第二，支付流程优化与银校直连模式的深度融合。传统报销模式下，纸质单据流转与线下审批等环节耗时费力，一体化系统可将报销流程全面线上化：经办人通过移动端提交申请，附件电子化上传，审批按预设规则自动推送，通过后指令直达财务系统，经复核推送至银行端完成支付。银校直连模式的应用，使资金划拨实现“实时批、即刻达”，教师课酬、奖助学金等可在线完成支付，到账状态实时回传。对账工作由系统自动完成——银行交易流水与财务凭证每日自动比对，异常事项单独标注，财务人员无需逐笔勾对。

第三，绩效结果应用与激励约束机制的制度化衔接。学校应将绩效评价结果与部门年度考核、预算额度安排等直接挂钩，形成“干得好多支持、干不好严约束”的制度闭环。对绩效评价连续优秀的项目单位，在下一年预算中予以适当倾斜；对存在严重浪费或违规使用资金问题的项目单位，启动问责程序并调减后续拨款。同时，建立绩效评价结果公开机制，定期通报预算执行情况和绩效实现程度，形成良性的内部竞争氛围。

预算管理一体化不是单纯的财务软件升级，而是一场触及开放大学运行机制的系统性优化。开放大学“两级统筹、四级办学”的独特体制，决定了其财务管理应探索“标准统一、信息互通、分级负责、协同共治”的新型路径。通过制度规范与数字技术的双向发力，各级开放大学可以在保持法人主体独立性的前提下，实现业务流、资金流、信息流的有效贯通，提升整体资源配置效率，使有限的经费资源更精准地投向教育教学核心领域，为学习者持续提供高品质的终身学习服务。

［作者系陕西开放大学会计金融学院教授；本文系2023年度国家开放大学重点科研项目“开放大学全面预算绩效管理研究”（项目编号：Z23B0017）阶段性成果］